三個公投案都不符要件，中選會應依法不予受理

廖國翔／律師

8月14日，立法院院會表決通過三件公民投票案並函送中央選舉委員會，分別是民眾黨團提出的交通違規罰鍰專款專用案，以及國民黨團提出的鞭刑入法案與廢除非核家園案。中選會預定8月21日開會審議三案是否成案，若成案將於11月28日與地方選舉同日投票。但依法律規定，此三案均不應成案，中選會本於依法行政原則，應全數駁回不予辦理。

《公民投票法》第2條第2項就全國性公投的適用事項規定：「一、法律之複決。二、立法原則之創制。三、重大政策之創制或複決。」而同法第15條第2項規定，立法院只能就「第二條第二項第三款之事項」經院會通過後交中選會辦理。也就是說，三種公投裡面，立法院能夠決議交付的只有第3款的「重大政策之創制或複決」一種，另外兩款都只能由人民連署提案。

只能是重大政策之創制或複決

這個限制不是立法上的疏漏，而是刻意的制度設計。所謂「法律之複決」，是要廢止一部已經施行的法律；所謂「立法原則之創制」，是要求國家依照特定原則制定新法。就這二者，立法院本身就是有權機關，均可透過自身職權修法解決，毫無必要由全體國民代為表態。創制與複決，本來是人民在代議機關失靈時的補救手段，不是代議機關將自身職權與責任外包的工具。除此之外，《公民投票法》對於公投題目，尚有其他要件限制，以下逐案檢視，即可發現立法院這三件提案沒有一件是合法的。

首先，交通罰鍰案的主文要求政府「將交通違規罰鍰收入全數運用於改善道路交通安全環境及補貼大眾運輸」，但罰鍰的歸屬與運用，本來就不是中央層級的重大政策。依《道路交通違規罰鍰收入分配及運用辦法》第3條，地方政府舉發的案件，罰鍰收入百分之七十五分配給地方政府，只有百分之一解繳國庫；同辦法第4條並要求地方「應至少提撥百分之十二作為交通執法與交通安全改善經費」。錢的大宗既然歸地方，怎麼運用也是地方權責，提案理由書自己也寫著「交通屬於地方治理重要職責之一」，等於自己承認了本案根本不是中央政府的重大政策。

更根本的問題是，這件提案的性質其實是立法原則之創制。要求政府把罰鍰全數用於特定項目，就是要求依照這個原則修法，而《道路交通管理處罰條例》第9條第2項早就規定：「本條例之罰鍰，應提撥一定比例專款專用於改善道路交通；其分配、提撥比例及運用等事項之辦法，由交通部會同內政部、財政部定之。」換句話說，「專款專用」四個字，法律本文早就寫明了，公投案要爭的不過是「一定比例」到底是多少，而這既可以由三部會修正辦法處理，也可以由立法院直接修法。事實上，民進黨團先後提出百分之五十、百分之百專款專用的修法版本，都遭在野黨反對；在院內反對修法，轉身卻要全體國民就同一件事公投表態，這到底是要解決交通問題，還是要製造一個選舉動員題目？

何況，公投法第2條第4項還設了一道絕對的門檻：「預算、租稅、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案。」指定一筆歲入的用途與比例，正是預算事項的核心，立法院難道連自己通過的法律都看不懂？

再看鞭刑案，先不談鞭刑是否違憲、是否牴觸《公民與政治權利國際公約》第7條，單就公投要件來說，其主文是「您是否同意政府制定法律……增設由法院宣告並依法執行之特別刑法制度（鞭刑）」。同意政府制定法律增設一種刑罰，性質上就是立法原則之創制，因為刑罰種類的增減屬於立法形成事項。

提案理由書自己也載明，本案目的是為「後續立法規劃與法制作業」提供依據，「並非逕以公投創設刑罰規範」云云，這段話等於承認了本案要的是立法原則的形成。但依公投法第30條第1項第3款，重大政策公投一旦通過，「應由總統或權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置」，同條第6項更規定行政機關二年內不得變更這項施政。也就是說，這個公投一旦成立，法律效果是拘束權責機關去實現它，而不是提案人所說的「僅供立法參考」，如此也產生責任政治的問題。

把立法工作外包給全體國民

提案人身為立法委員，本來就有法律提案權，要研究鞭刑制度、要提出特別刑法草案，根本不需要人民授權；現在卻把本屬自己職權的立法工作外包給全體國民，公投通過後再交由根本不主張這項政策的行政機關去做「必要處置」，那麼政策成敗的責任要算在誰身上？司法院釋字第391號解釋早就指出，施政計畫內容的變動與調整，「易導致政策成敗無所歸屬，責任政治難以建立」。國會多數將刑事政策的法制建議丟給公投，規避自身立法權責，若公投通過，再要求行政部門去實現該結論，責任政治在這裡蕩然無存；而如果連刑事立法研究都要外包給全民公投，到底我們還要立法委員幹嘛？

第三案廢除非核家園案，其主文問的是「你是否支持政府使用『核電』振興經濟，以廢除『非核家園』的能源政策」，形式上包裝成重大政策的複決，但複決的前提，是被複決的那個政策確實存在。2025年11月，經濟部核定台電的核電廠現況評估報告，認定核二、核三具再運轉可行性；2026年3月，賴總統公開表示兩廠具備重啟運轉的條件；核安會並在2026年4月就核三的再運轉計畫展開實質審查。政府現在推動的是重啟而不是廢核，這本身就足以證明，現行政府根本不存在所謂「非核家園」的能源政策。對一個不存在的政策提複決，根本就是在紮稻草人。

對於核能相關題目，從2018年的以核養綠公投，到2021年的核四重啟公投、2025年的核三延役公投，如果加上立法院此次送出的提案，已經有四個題目了。到底為什麼同樣的問題可以一投再投，原因很簡單，就是國民黨的論述能力已經貧瘠到只剩下核能議題可以拿出來枵飽吵。

不存「非核家園」的能源政策

國民黨說這是因為民進黨政府不尊重過去公投結果，這完全不合事實。2018年第16案公投的標的，正是要廢止《電業法》第95條第1項「核能發電設備應於中華民國一百十四年（2025年）以前，全部停止運轉」的規定；該案通過後，經濟部隨即公告該項依公投法第30條第1項第1款規定，自2018年12月2日起失效，立法院並在2019年5月修法把它刪除。八年前的公投結果，早已將非核家園的法定期限拿掉，政府也照案辦理了，甚至賴總統也一改過去民進黨的能源政策，而有不同的宣示與作為，如今再辦一次公投去廢除一個早已不存在的政策，到底要複決什麼？

也許有人會說，非核家園不是還寫在《環境基本法》第23條裡嗎？但該條規定：「政府應訂定計畫，逐步達成非核家園目標」，基本法在性質上是政策方針立法，並不是直接產生法律效果的作用法，它要求政府做的只是「訂定計畫」，而過去據此推動、以2025年為期讓核能發電設備全數停止運轉的時程，其法律依據不早就在2018年因公投而失效了？至於現在沒有核電廠在運轉，是因為大家公投拒絕核四重啟，短期內也不會有新建的核電廠，而既有核電廠受限於執照與使用年限，是否重啟、何時重啟需要專業評估，相關程序也正在進行中，根本不是因為什麼非核家園政策。

退萬步言，縱使認為第23條就是非核家園的法源，那麼要「廢除」它，就是廢止一項現行的法律條文，性質上屬於《公投法》第2條第2項第1款的法律之複決，而不是第3款的重大政策之複決，法律之複決依公投法只能由人民依第9條提案並完成連署，立法院根本沒有交付公投的發動權。

況且，如果這一案順利成案又通過，權責機關依法要做「必要處置」，問題是權責機關還能做什麼必要處置？要廢除一個不存在的政策，行政院能做的無非是出面重申一次我國並沒有非核家園政策、核二核三的再運轉審查正依法進行，然後就結束了。花掉十餘億元選務經費，換來一紙新聞稿，這樣的公投到底想達成什麼？

三案既然沒有一件符合公投法第15條第2項的要件，接下來的問題就是：中選會能不能擋，該不該擋？答案很清楚。公投法對於立法院決議交付公投的事項既然有明確限縮，只有第2條第2項第3款的重大政策之創制或複決可以交付，那麼立法院決議交付公投的事項如果不是重大政策之創制或複決，中選會當然可以不予受理，因為這些提案根本不符合立院得交付公投的要件，根本未「依法提出」，則對於未依法提出的案件，中選會基於依法行政的誡命，當然只能不予受理或駁回。

問題也不只在法律要件，中選會估計，三案如果全數成案，追加選務經費約需14億元。每逢選舉就換一個題目重來一次，略過人民徵求連署的程序，由立法院直接提出一堆不符要件的公投題目，這不是社會對話，而是把政黨的動員成本外部化給全體納稅人承擔，更是將立法院自身職權外包。若藍白兩黨真的在意交通安全、社會治安與能源供應，立法院的議場隨時開著，法律提案權也一直握在手上，不要再以人民之名迴避自己本應承擔的立法責任，更不要讓憲法保障的直接民權，淪為選舉動員的工具。