陳嘉宏專欄：「亂立法」才會有「不副署」

閣揆能不能不副署立法院三讀法案？最近又在憲法學界引起一場大辯論。在支持閣揆必須副署的這邊，有很多位是我長期拜讀其觀點的憲法學者；像這次引發關注的英國華威大學憲法學教授郭銘松，他偶爾會來文敝論壇，論點極有洞見，是我擔任文稿編輯時的霸王稿（必用稿）。郭銘松認為，如果閣揆可以不副署，那無異於創造一個「超級行政否決權」；這說法固然有理，只是郭教授並沒有回答一個最核心的問題——如果閣揆不能不副署，那還有誰夠阻擋這個胡亂立法，完全失控的國會？

在討論這個議題之前，先暫時將「閣揆可否不副署」的問題移開，來看看所謂閣揆8次不副署的法案是哪些：

●《財政收支劃分法》修正案：這是立法院短短一年內第三次修正的《財劃法》，在未經任何討論的情況下，將錢下放給地方政府，但事權卻完全未移轉，如若生效適用，中央政府總預算必須大幅舉債超過5600億元。

●《國軍老舊眷村改建條例修正案》：強行修改國軍老舊眷村的定義，應個別立委要求，將台北市大安區慈仁八村50戶住戶納入，除了違背先前的司法判決，也涉及個案修法。

●《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例》修正案：同樣是修改不當黨產的認定機制，只為即將收歸國有的救國團與婦聯會解套。

●《立法院職權行使法》修正案：將立委助理費「除罪化」，為涉及貪瀆的民代免除罪責。

●《臺灣兒少成長及未來帳戶條例》：擴充政院正在實施成長津貼制度，在未經政院同意下大幅增加預算支出，明顯違憲。

●《廣播電視法》、《衛星廣播電視法》、《有線廣播電視法》修正案，放寬黨政軍力量重新進入媒體，導致三種類型的媒體規範監理標準不一，也為中天復台開小門。

除了法案實體有高度違憲之虞，這8件法案的另一個共同特色是，它們全是極少數立委與黨鞭之間的私相授受，幾乎都在逕付二讀表決下過關，未曾經過委員會的逐條討論，完全違背正當立法程序。儘管許多學者認真地就憲法原典、內閣制與半總統制提出制度比較，認真地討論中華民國的閣揆可否不副署，殊不知造成這困境的少數主謀根本是在不費吹灰之力的情況下，即達成這種紊亂國家法制，激化台灣社會內部衝突的目的。

誠然，法案違不違憲？不是這篇專欄說了算，也不是閣揆說了算，如果真的只讓閣揆一個人來判斷立法院三讀的法案可不可以施行，也的確給予閣揆太大的權力。問題是，唯一能夠在這狀況下做出裁判的憲法法庭已經被立法院打殘了，即便勉力運作，也不具有一言九鼎的正當性。但在立法院不斷地透過修法與決議衝擊《憲法》權力分立，憲法法庭又已經無法運作的情況下，誰來阻止5600億國家預算在沒有任何監管的情況下放水流？誰能抵抗立法院不斷地違逆公義、個案修法？誰來為立法院肆無忌憚的違憲行徑踩煞車？

回頭看，造成這種混亂的憲政局勢早在立法院藍白兩黨的佈局中。兩年前，他們先透過國會擴權修法試水溫；在被宣告違憲之後，隨即修改《憲法訴訟法》，成功達成中華民國行憲以來首次癱瘓憲法法庭運作的目的，再丟出各種窒礙難行甚至違憲的法案。行政院一旦副署，就逼你依法執行成為它的橡皮圖章；行政院若不副署，就攻擊你違憲擴權。不管怎麼做，這個以逸待勞的立法院都不輸包贏。

說得更白一點，如果今天是國民黨執政，國民黨立院黨團絕不敢通過這個只管搶錢不願分權的《財劃法》，也不敢明目張膽地配合羅智強弄出這只圖利極少數人的《眷改條例》，更不敢肆無忌憚地為貪污立委除罪為中天開小門。他們之所以不斷地產出這些違憲法案，就是把行政院當成立法院行政局，可以此讓行政院為他們幹這些狗屁倒灶的爛事，卻完全不用負責。

事實上，不副署是中斷三讀法案生效的路徑，而非讓三讀法案消失；閣揆並沒有「否決」這三讀法案，而只是「擱置」了這三讀法案。設若國民黨能在2028年的總統大選勝出，自然能由國民黨籍總統提名的閣揆將這些法案副署生效。換句話說，國民黨修的法，就應該由國民黨提名的總統來負責落實。這其中，要不要5600億元給地方政府卻不移轉事權？要不要幫貪污立委除罪？要不要由政府出錢替慈仁八村改建房子？都應該在明年總統大選期間接受公評，這才符合是釋字520解釋所揭示的責任政治精神。

「不副署」並非造就無敵的行政權，畢竟，有哪個「無敵行政權」的閣揆薪水會被凍結，多個附屬單位預算還被刪到幾近癱瘓，業務根本無法推動？台灣的民主憲政正遭受嚴厲的攻擊，「不副署」只是伴隨著「亂立法」，兩者相生相運，不應該被單獨評價。