軍購清單不該以法律來規定

陳瑞仁／退休檢察官

民眾黨所提已付委之「保衛國家安全及強化不對稱戰力計畫採購特別條例草案」第四條第一項詳細列出採購品名與數量，除會有專業問題以外，也會有違憲的疑慮。

國會對國家預算的控管，在世界各民主國家都是在追求民主原則（democracy）與專業技術（technicality）之間的平衡。基於民主原則，行政權從國庫提款出來花用時，應向國會說明理由並取得同意。但基於專業技術，惟有行政權才有充分資訊與技術官僚來規劃各種行政措施。所以基本上政府想要做那些事是由行政權來規劃，而為了做這些事能夠花多少錢則由國會來決定。

因此憲政設計上，有些國家就採所謂的「皇室建議原則（Royal Recommendation）」，直接在憲法或國會議事規則規定，預算案的提案權專屬於行政權。例如英國下議院議事規則第四十八條、加拿大1982年憲法法案第五十四條、南非憲法第五十五條都規定國會僅能針對皇室或行政部門所提出的預算案進行修改，而不能自提預算案。

我國憲法雖未明文規定預算案之提案權誰屬，但大法官釋字第391號已明確指出：「預算案亦有其特殊性而與法律案不同；法律案無論關係院或立法委員皆有提案權，預算案則祇許行政院提出」，所以我國立法院對預算案並無提案權，應屬明確。

這種預算編列行政先行主義，縱使在奉行「財政權（Power of the Purse）」國會獨占的美國亦然。美國聯邦憲法第一條第九項規定「除非因為法律規定之撥用，任何款項均不得由國庫提出」，所以美國國會並不受總統提出的「預算建議」所拘束，而可以由兩院聯合決議擬訂自己的預算版本（經由國會預算辦公室約270名專家的協助）。但此聯合決議並非法律，無庸送總統簽署，總統對之也無否決權，它只是兩院在制訂預算相關法案時，做為修改總統建議版本的指導原則。因為畢竟行政部門還是較有編列預算之資源。

例如美國國防部在擬訂概算時，有其精準的「規劃、程序、預算與執行」（PPBE）系統，其所提出的2026年武器系統取得預算請求書即厚達177頁，詳細的軍購清單均列在此請求書（含功能說明及照片）。而民眾黨此次提出的特別條例第4條並非僅規定武器總稱與預算上限，連項目品名與數量（例如「M109A7自走砲六十門」）均詳列其上，內容類似前述美國國防部的預算請求書，變成表面上是法律案，但本質上卻是預算案，實已違反預算提案權專屬行政院之三權分立憲法原則。

民眾黨所提草案因有違憲疑慮，實宜撤案而將之做為日後審查行政院所提預算書時之重要參考文件，應仍可達到國會嚴格監督行政之目的。