陳嘉宏專欄：「不倒閣」就會讓「不副署」成為憲政慣例

上個月，行政院宣布將不副署立法院日前三讀通過的《國軍老舊眷村改建條例修正案》，原因是立法院修改國軍老舊眷村的定義，硬是將台北市大安區慈仁八村50戶住戶納入，除了違背先前的司法判決，也涉及個案修法，違背公平原則，還因增加國庫支出侵犯行政部門的預算權。不過，行政院這項直接對決立法院三讀修法案的作法，除了引來提案立委羅智強在臉書上的抗議以外，在立法院幾乎水波不興，藍白兩黨似乎也知道此案於法理有虧，抗議也很難得到社會大眾的支持。

10天前，行政院宣布不副署立法院三讀通過的《衛星廣播電視法》、《不當黨產條例》及《立法院組織法》；其中，《衛廣法》為中天電視復台量身訂做，《不當黨產條例》只為即將收歸國有的救國團與婦聯會解套，《立法院組織法》打算為涉及貪瀆的民代除罪，全都涉及個案立法，違背平等原則。對於行政院杯葛這3大法案，立法院發出了一份不痛不癢的「譴責聲明」，但也沒有再多了，民進黨執政下的行政院似乎已經找出了一條抵制立法院暴力修法的路徑。

關於行政院是否可以不副署立法院三讀通過的修法案？由於從沒有前例可循，如果問10位憲法學者，可能會有11種不同的意見。但無論如何，《憲法》第37條只規定：「總統依法公布法律，發布命令，『須經』行政院院長之副署……」這意味著閣揆副署是法律公布的必要條件，卻非閣揆的義務。加上《憲法》增修條文又導入了不信任案與（被動）解散國會的設計，也代表立法、行政兩院是一種浮動，而非上對下的關係，外界自然很難把閣揆的副署權當成聊備一格的具文。

副署之於閣揆既非法律義務，就不生法律責任，只剩下政治責任。而要讓閣揆負起政治責任，最直接而有效的方法，當然就是由立法院提出不信任案進行倒閣。誠然，此刻立法院的藍白多數可以有100個理由不提出倒閣，但這100個理由都無改於立法院的三讀法案遭行政院擱置的事實；而當遭擱置的法案越來越多，閣揆「不副署」就慢慢形成憲政慣例，是行政院用以對抗窒礙難行，甚或是違背責任政治的立法院三讀法案的憲法工具。

許多憲法學者對於這項形同賦予總統閣揆對於法案否決權的憲政慣例之形成感到憂心，不過，在過去兩年立法權一權獨大下，這恐怕已是無可奈何的發展：

第一、唯一的裁判機關憲法法庭已經被立法院打殘了，即便現在勉強運作，也不復昔日的公信力，行政部門為保護憲法的權力分立，只能基於自己的憲法忠誠義務自救。

第二、當立法院屢屢以成本極低的不正當立法程序，通過有高度違憲爭議的爭議法案，若行政院還照章副署，形同作繭自縛更後患無窮。前年底通過的《財政收支劃分法》導致總預算幾乎編不出來，《憲法訴訟法》更直接癱瘓憲法法庭，都是血淋淋的個案。

第三、三讀法案一經公布隨即有拘束全國公務機關的效力，即便民進黨政府以「不執行」或「疏於執行」拖延，其衍生的問題遠比解決的問題更多，還不如不讓三讀的法案生效。

第四、不副署是中斷三讀法案生效的路徑，而非讓三讀法案消失，設若國民黨能在2028年的總統大選勝出，自然能由國民黨籍總統提名的閣揆將這些法案副署生效。換句話說，國民黨修的法，就應該由國民黨提名的總統來負責落實。這其中，要不要幫中天復台？要不要對救國團婦聯會網開一面？要不要由政府出錢替慈仁八村改建房子？要不要為立委貪污除罪？都可以成為明年總統大選的議題，這才是責任政治的最高表現。

人必自侮而後人侮之，當立法院的藍白多數不斷地破壞國會行之有年的立法文化，以各種不正當的立法程序通過不同的肉桶法案圖利特定族群與個人，行政院的反制就越合理；而此時若立法院不敢以倒閣捍衛自己三讀法案，就進一步讓行政院的「不副署」取得正當性。「不副署」是相對應於「不倒閣」，它在此刻成為台灣憲政運作的新慣例，完全是拜立法院所賜。