中共《民族團結進步促進法》──蓄意擴權的惡質立法

譚偉恩／中興大學國際政治研究所教授

一、前言

北京當局即將施行之《民族團結進步促進法》（以下簡稱《民團進促法》）中的「域外管轄權」是否在國際法上站得住腳，非純粹的法理之辯，而是易使人落入「法律唯名論」的陷阱。詳言之，如果對國際法管轄權演變的掌握不夠宏觀，且對寒蟬效應的評估有所失焦，將導致低估當前北京當局加諸於台灣的「法律戰」威脅。

在無政府狀態（anarchy）的國際關係中，法律從來不是超然於權力之外的變數，而是決策者用以鞏固或擴張自身相對優勢之工具。理想上，法律是為了公平而制定，但實務上法律更常是為了損害別人而設計。《民團進促法》巧妙地納入「效果原則」——對在治權掌握不到的境外發生會對治權所及之境內產生有害效果的行為，進行管轄——模仿類似美國和歐盟的實踐，為北京的司法管轄範圍默默地進行擴張。過去，美國《謝爾曼反壟斷法》（Sherman Antitrust Act）的域外適用；當代，歐盟《一般資料保護規則》（General Data Protection Regulation, GDPR）的全球效力，均是「效果原則」的體現。

因此，儘管「效果原則」的主張在適用範圍上一直存在爭議，北京似乎也可以援引此一具有爭議的管轄權原則，對境外的民族分裂言論與行為加以懲治。換句話說，《民團進促法》的內容在國際法上雖然具有可辯性，但絕非是空中樓閣或於憑無據。

二、管轄權的演變：由疆界內到疆界外

涉及刑事犯罪的管轄權，本質上是政府公權力排它性行使的展現。然而，這種傳統國際法基於疆界內治權所建構出來的管轄權，早已在頻繁的跨國經貿活動中被不斷調整和修正。因此，若援引過早的文件證據（例如1935年哈佛法學院的《關於犯罪管轄權的草案公約》），來駁斥北京的域外管轄，不僅說服力偏弱，也容易把不具備制約力（biding force）的文件或未演化為習慣國際法的規則，誤判為有意義之參考資料。

要合乎邏輯且有說服力地駁斥北京《民團進促法》第63條的管轄權擴張，必須回到當代國際司法成案的實踐中，探討「真實聯繫原則」（principle of genuine connection）的確切適用條件。換句話說，當代國際法雖仍強調及尊重主權平等，但在實踐上已放寬管轄權的域外適用。這也就意謂著，管轄權的規範基礎已從過去屬地主義中心論，演變為以下五大原則的交織與疊加：(1)屬地原則：以「行為發生地」為核心。(2)國籍原則：基於犯罪「行為人」或「被害人」的國籍為依據。(3)保護原則：針對損害國家核心利益的「境外行為」。(4)普世原則：針對海盜、種族滅絕等人類社會的「公罪」。(5)效果原則：任何宣稱的犯罪行為雖發生在疆界外，但若其結果在疆界內產生或可預見有嚴重的損害之虞時。

上述五個原則皆是當代主權國家可以建立自身管轄權的理由，但凡二以上國家同時想對某件刑事犯罪進行管轄時，管轄權的積極衝突便油然而生。此時，不同國家的管轄權（基於相同的或不同的上述所列原則）就必須進行比較，才能決定先後，而「真實聯繫」就成為非常關鍵之判準。這項原則圍繞在一個看似簡單卻意涵深遠的問題：管轄權是否必須建立在某種程度的歸屬關係（belonging）之上？ 換言之，若缺乏可歸屬性，是否仍可存在足以支撐「管轄權」的法律正當性？近年來，隨著馬爾它推行黃金護照（golden passports），這個問題再次受到國際法學界的關注。目前的通說認為，「真實聯繫」是多種法概念交織作用下的判斷，包括國際法、權利不得濫用，以及團結（solidarity）等憲法原則。這些法概念共同構成「真實聯繫」的內涵。

此外，即便時逾70年，人們亦不應遺忘「真實聯繫」的關鍵國際法成案（Nottebohm Case: Lichtenstein v. Guatemala）在本質上就是一宗與跨國投資有關之管轄權糾紛。國際法院（ICJ）與學界的普遍共識認為，凡涉及個人國籍在跨國層面的法律紛爭，便不能完全由一國享有絕對之規範權限。毋寧，管轄權的依據在國際法能否獲得承認 具有高度之情境依賴性（context-sensitivity）。任何涉及管轄權是否應獲承認之司法判斷，皆須結合個案的客觀事實或特殊情況加以審酌。

有鑑於此，無論是美國《謝爾曼反壟斷法》的域外適用，還是歐盟GDPR的長臂管轄，皆是前述建立管轄權的「效果原則」在跨國經貿事務中的具體實踐，而不是「非經貿事務」。據此，北京若是想要仿效歐美的管轄權發展趨勢，恐怕是理解有誤。原因在於，大陸地區以外的言論或行為是否會對大陸地區境內產生破壞民族團結與社會穩定的效果，並非「經貿事務」。北京的主張無異於「偷換概念」，把在國際法上漸進形成之經貿事務域外管轄合理性，轉變為極具爭議又屬於灰色地帶的「外患罪」。

三、寒蟬效應的真正威脅

寒蟬效應的運作機制完全不仰賴國內立法的國際合規性，而係取決於以下的路徑：(1)路徑一：對目標對象之心理威脅。一個海外維吾爾族人權運動者、一個台灣獨立運動倡議者，或是一個批評中共獨裁作為的學者，在知悉《民團進促法》的生效後，其自我審查的可能性會上升。這不是因為她／他們認爲《民團進促法》在國際法上獲得認可，而是因為她／他們擔心一旦日後踏上中國大陸或北京可發揮影響力的第三國土地時，將面臨被覊押之風險。(2)路徑二：北京透過雙邊協定、引渡條約、警調合作，以及對一些威權政體的施壓，已在國際間展現出跨境執法的能力，並且完全不需要國際法上的正當性。此意謂著，法律的執行力（implementation）與法律的正當性（legitimacy）是相互獨立的，而北京十分擅長使用前者來彌補後者之不足。(3)路徑三：對商業經貿活動構成阻撓。這是最具實質殺傷力的手段；當跨國企業和金融機構評估其與台灣相關的業務、合作或人員往來是否可能觸犯《民團進促法》時，有可能會採取保守的（或安全至上的）法律解釋，以求降低受罰風險，即使《民團進促法》充斥著瑕疵與邏輯謬誤。

職是之故，面對北京即將以《民團進促法》發動之新一波法律戰，台灣必須意識到習近平政權是故意利用該法條文中的模糊性，創造「彈性解釋空間」，其目的不在於最終能否用此惡法將對中華人民共和國實施污蔑抹黑（第10條）、向未成年人灌輸不利於民族團結進步（第20條）、以文字、圖片和音視頻等方式制作和傳播含有民族仇恨的網絡運營者（第31條）繩之以法，而是利用可由共產黨恣意解釋她/他人行為之權力（power），將大陸地區境外的「反習」人士羅織入罪。這是寒蟬效應的真正威脅，迫使目標群體在提出任何護台倡議或貶習言論時，因無法預估確切的政治風險，而選擇三緘其口。

表面上，北京當局可以利用《民團進促法》對任何人或組織採取「於法有據」的跨國打壓行動，將對言論自由的脅迫包裝成維護統一與促進團結的執法，降低國際社會對其行止的批判。實際上，北京藉由定訂這樣的惡法，發揮前置性政治定性（pre-emptive political framing）的效用，以全球為範圍對支持台灣主體性的言論貼上「破壞民族團結」的罪名標籤。

四、結語：防禦和反擊

面對北京新一波的法律戰，台灣在防禦和反擊上當環轉因化，莫之所為。首先，援引1970年聯合國大會第2625（XXV）號決議，強調「各民族享有平等權利與自決權」，因此「每一個國家皆有義務避免對闡釋各民族享有平等權利與自決權原則時，所指之民族採取剝奪其自決、自由及獨立權利之任何強制行動」。由於北京欲對台灣境內人民受《中華民國憲法》保護之言論自由主張刑事管轄，已逾越北京政權可行使之權利範圍，並對台灣境內多元的民族自主和延續構成威脅。詳言之，《民團進促法》不僅與習近平提出之「全球安全倡議」中的核心理念（堅持通過對話協商以和平方式解決國家間的分歧和爭端）不符，亦與國際法關於管轄權的演化及實踐相違。

其次，盡速建立風險識別機制，委託專業的法律與風險分析機構，針對長期往返兩岸的台商、學者、從事國際民主與人權倡議之公民團體，還有在具引渡風險第三國停留的個人或組織，進行精準的風險識別與預警性聯繫。確保這些可能未來受到《民團進促法》侵害之群體，可以提早預做防備。此外，借鑑《香港國安法》實施後，各民主國家的回應經驗，並與這些民主國家建立因應中共法律戰的機制，讓民主國家的公民在遭遇北京司法引渡或惡法騷擾時，有即時可獲取之領事協助、法律馳援及跨國輿論反制。

最後，台灣可以考慮是否在國內法做出相應的防禦性調整，例如修訂《兩岸人民關係條例》，增設特別機制，以明文方式宣告我國人民對北京具有侵略性、加害性且與國際實踐不符的域外管轄規範「無遵守義務」，並對遭受《民團進促法》打壓的個人或組織提供救濟與對等之反制。

法律戰所加諸之威脅從來不需要在實體的法院中贏得訴訟才會產生影響，它只需要讓目標陷入「不確定性」與「安全焦慮」的氛圍裡，促成目標群體的自我禁聲或消音，就達成其目的。對此，認識到北京法律戰背後的圖謀，並以相應的制度和韌性回擊，才是台灣當前最迫切需要的能力。